刘声平律师 | 盘活丢荒土地的法律难题

      龙门县山区乡镇麻榨镇东埔村，人均只有1.2亩土地。可近年来，村里土地丢荒越来越多，到现在已达到400多亩。村委会主任廖毅灵看在眼里，急在心里。可是等他找来企业整体承包村民丢荒的土地，部分村民却不干，这件原本能改变现状的事就这样黄了。廖毅灵困惑了：长期丢荒的土地怎样才能盘活？

      现实的矛盾

　　村里人均1.2亩土地，六七成村民要买粮食吃

　　虾尾冚，三面环山，出口宽阔，里面狭窄，活像一个虾尾。这形状如虾尾般的平地如今像一片荒原。这片土地上长着四五十厘米高的茂盛杂草，小部分土地上种上了桉树，只有靠近路边的几块土地种上了芋头或蕉树。

      “这里是我们村的地，有300多亩，绝大部分都已经丢荒五六年了。”廖毅灵语气中带着遗憾。除了虾尾冚被整块丢荒，东埔村其他地方也有小片土地丢荒。村里一片碧绿的水稻田里，不时可见一小块杂草丛生的荒地，犹如一块块伤疤。廖毅灵说，这些长满杂草的荒地原本也是水田，后来被丢荒，没人耕种，杂草丛生了。在一些村道旁边，沿途种着蕉树、桉树。“这些种树的地方原先也是优质的水田，村民不想种了，就种上桉树、蕉树，虽然没有完全丢荒，但对于土地的产值来说是偏低的。”廖毅灵惋惜地说。

　　在东埔村出生长大的廖毅灵，对土地有着一颗挚爱的心。在他眼里，土地是宝贵的资源，要是丢荒在一旁没有产出，就是浪费。廖毅灵盘算了一下该村的土地“账本”：东埔村如今有1300多人，一共约有1500亩土地，人均土地只有1.2亩。今年春耕以来，村里种的水稻不到100亩，种植的花生也才100多亩，经济作物粉葛、沙葛、甘蔗也只有一点点，“今年全部丢荒的土地有400多亩！”

　　土地资源不多，土地还被丢荒，是种的粮食够吃，还是另有经济收入？廖毅灵说，村里60%至70%的村民是要买粮食吃的。地不多，粮食不够吃，为什么要丢荒呢？ 

      丢荒地成老鼠藏身地，鼠害严重又使其他村民被迫丢荒

　　东埔村村民廖细香已经5年没有耕种土地了。“水稻不种了，菜也很少种。”廖细香说，她一家三口，都是买粮食吃的。她说，一家人地少，耕种起来产出不多，因此一家人在镇上打工维持生活。

　　伟仔一家5口人，在东埔村只耕种了两亩地，今年种了1亩水稻。“1亩水稻不够一家人吃，还要买粮食补充。”伟仔说，现在土地不好种，鼠害严重，一块水稻田到成熟时，田鼠会吃掉很多谷粒，最终收成只有六七成。伟仔现在也在镇上一家木厂打工。“以前大家都耕种，种植面积广，田鼠没有那么厉害，更好种田，现在种的地越少越不好种，我都打算不耕种了。”伟仔叹了一口气。

　　廖毅灵说，部分土地是村民被迫丢荒的。“像虾尾冚，原先是部分土地丢荒，这部分丢荒的村民觉得种这一点田不划算，没有什么产出，就外出打工去了。部分土地丢荒后成了田鼠藏身之地，其他村民种的时候深受田鼠的危害，原先大家一起种，种植面积广，田鼠少，现在只剩少数人种，田鼠就冲着这几块地去，村民受害就严重了，干脆不种了，这大片地也就丢荒了。”

　　在东埔村的部分稻田边，村民在水稻田周边架设塑料薄膜围栏，目的就是为了防老鼠吃稻谷。每年，东埔村一些村民种的水稻，约有三分之一会被老鼠吃掉，有些甚至超过一半的稻谷被老鼠吃掉。而且田里种什么老鼠就吃什么，弄得农民没有什么收成。

      难解的困局

　　农业公司想承包荒地，部分村民不同意，荒地难盘活

　　东埔村丢荒的土地越来越多，廖毅灵看在眼里急在心里。几年前，他就寻思着如何盘活这些丢荒的土地。村民不愿种，能否将这些丢荒的土地整合起来，整体出租承包给外面的农业公司？这样一来，村民有租金收入，地也不丢荒，同时又可以带动村民就业，一举多得。这样美好的想法却被现实泼了一盆冷水。

　　前年，有一个外地的农业企业，看中虾尾冚这片荒地，想在这里种植大棚蔬菜。廖毅灵很开心，以为这块荒地可以重新盘活了，可等他去做村民的工作时，却发现盘活不是一件容易的事。虾尾冚被分成了40多户村民的地，他逐家逐户去征求村民租地的意见，却有两三成村民不同意出租。“他们嫌钱少，宁愿让这块地荒着。”廖毅灵说，虾尾冚虽然有300多亩地，但被划分得零零碎碎，有的人家在那里就只有几分地，算下来一年租金可能只有几百元，他们觉得不划算。部分村民不同意，这块地就没有办法出租。

　　这个事情对廖毅灵触动很大，该怎么盘活长期丢荒的土地？“基层工作不好做，尤其是现在这种农村土地承包碎片化的局面，也许这个人同意了，那个人就不同意，小部分村民的意见影响全村全局的土地规划。”廖毅灵对此进行了反复的思考。他认为，要盘活丢荒的土地，要从国家政策法律层面来解决。“比如说，国家制定相关的规定，对于丢荒3年的土地，村集体有权收回进行盘活，收回同时，村集体将这部分村民的地按参股或者其他方式，将收益回馈给这部分村民。”而眼下该怎么解决，廖毅灵心里没底。 

      他山之石

      1、四川崇州：成立土地合作社，农民得分红

　　四川省崇州市成立怡顺土地承包经营股份合作社，该合作社于2010年5月成立，位于崇州市桤泉镇生建村，是由生建村3组、8组、12组、14组、20组的22户农户以土地承包经营权入股方式组建的土地股份合作社，入股面积124.79亩，主要从事粮食作物和经济作物的标准化、规模化、集约化、品牌化经营。

　　一、组织形式

　　按照入社自愿、退社自由和利益共享、风险共担的原则，22户农户自愿将确权后的124.97亩承包土地，按0.01亩折成一股，共折股12497股，组建合作社。

　　合作社由理事会负责统一组织生产经营，监事会负责对生产经营和财务收支执行情况进行监督。

　　二、运行机制

　　由理事会决定“种什么、如何种”，现种植模式是：大春种粮食（富硒水稻）、小春种经作（特色蔬菜、食用菌等）。

　　合作社与崇州国储公司签订合同，按照公司质量标准和订单要求组织标准化生产。实行种子、肥料、农药的“三统购”和机耕、机防、机收、田管的“四统一”。

　　三、利益联结方式

　　年终经营纯收入按9：1比例按股分红，即：收入的90%用于土地入股分红，收入的10%作为公积金、风险金和工作经费。

      2、山东青州：土地流转盘活农村经济

      “有地无人种、在家无力种、能者少地种”的现象在很多地区的农村普遍存在，在山东省青州市，土地流转正成为解决这一问题的一招“妙棋”。土地流转让一些有胆识的农民放开手脚，另一些农民则走出土地，变身为产业工人。

　　青州在12个镇、街道和该市人民办事中心建成了高标准的农村土地流转服务大厅，为土地流转双方提供信息发布、鉴证合同、法律政策咨询等服务。同时，实现土地承包合同和农村财务危机化管理，对该市每户农民的土地承包情况和各村的财务活动情况、审计情况进行全天候监控。至2009年12月，已经收集并发布土地供应信息1200条，土地需求信息105条，土地需求面积3113亩。 

      法律人士

      ●村里可制定村规民约，制定措施处理丢荒的土地

      ●农村土地问题较复杂，希望国家完善法律法规，促进土地承包流转

　　刘声平律师说：“不管怎么说，土地承包户的承包经营权、自由租赁权要高于其他权益，法律上这点是首先要保障的。”根据国家现行的《土地承包法》等有关土地的相关法律，村里的土地是村集体所有，村民是土地承包户，拥有使用权和承包经营权等权利。土地盘活流转首先要保障的是承包户的经营自主权、租赁权等权益，流转的前提是承包户要同意。“如果村民不同意出租自己的土地，是不能强迫的。”

　　国家目前有关农村土地流转的政策是加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。“村集体可以利用国家相关政策，探索寻求多种方式，盘活村民的土地承包经营权流转，从而达到盘活荒地的目的。”

　　长期丢荒的土地因为个别村民的不同意而得不到盘活，在当前的法律下，能否寻求一条破解的方法？刘声平律师说，不是没有可能。根据 《村民组织法》，村里可以制定相关的村规民约，对于长期丢荒的土地制定相应的处理措施。“但制定这个的前提是要取得土地承包户，也就是村民的同意，能否通过也是一个复杂的问题。”就算这样的村规民约通过了，如何平衡村集体与土地承包户之间的利益又是一个问题。“有了这样的村规民约后，这有可能会出现村集体侵害村民利益的事，这种问题又该如何解决。”刘声平说，其实目前我国农村土地问题是较复杂的，相关法律法规还是比较薄弱，这些问题不好解决，希望国家能完善相关的法律法规，促进土地更好得到盘活，促进土地的承包流转。

原文链接：http://news.southcn.com/d/2014-06/12/content_101877234.htm
原文出处：惠州日报